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把握好监管制度创新的机遇 ——对交通领域平台经济监管的再认识

2016-12-08

作者:冯苏苇(上海财经大学公共政策与治理研究院教授)

近年来,“互联网+交通”新兴业态的发展,改变了传统交通服务领域的生态:网约车、顺风车等个体机动化服务迎合了出行市场大众的需求和偏好,大批量共享单车的投放让绿色出行方式回归城市,赢得年轻消费者的青睐。新兴业态释放了经济活力,在服务供给、劳动就业、技术革新等方面产生了巨大的影响,改变了消费习惯、业态结构、竞争态势和产业布局。行业监管也迎来了更新和变革的空间,传统出租车行业数量和价格管制的边界被突破,新的市场准入制度处于不断发育、规范之中;自行车路权保障、公共空间管理等议题进入公众视野,单车投放总量管理、饱和投放识别技术等也有了新的试验场。面对不断演化的市场格局,为新兴业态增加制度供给、监管改革逐步推进的过程中,平台经营活动性质、行业差异化特征以及新竞争秩序等关键监管要素有待重新审视和辩证认识。

辩证认识平台经营“轻”与“重”

随着互联网和移动终端等信息技术广泛应用,大型双边平台企业在资本推动下快速崛起,催生了个人之间以点对点方式交易的商业模式。它降低了交易成本和信息不对称,有利于闲置资源接入与再利用、促进就业并释放经济活力。但与此同时,在监管、税收及不正当竞争等方面,平台经营行为也存在诸多争议,其垄断性行为、超常盈利能力、对公众信息的滥用以及对传统线下实体经济的冲击,成为普遍关注的问题。

“互联网+”改变了信息的提供和连接方式,让信息搜寻和获得的成本变得更低,但运输服务的空间移动特征并未发生实质性变化。与运输服务相关的安全保障、交易公平、评价和投诉处理等经营主体责任,随着“互联网+”快速扩大企业规模而变得更“重”、更“大”。伴随平台企业经营活动而来的外部性,如网约车引发拥堵、尾气和事故,共享单车乱停放、空间占用和报废资源再利用等问题,也亟待通过政府、企业和消费者三方的良性互动,得到必要的纠正和补偿。大市场意味着大责任,平台企业作为经营活动的第一责任人,亟待从社会责任出发,面对现实,自我加压,加速成长,而不是陷入“巨婴”思维:一味认定平台就是“轻”的,坐等风险问题的发酵和外部成本的扩散,让社会成为“背锅侠”。平台企业由“轻”向“重”,推动其主动作为、责权利对等,是当前监管引导行业自律成长的一个方向。

辩证认识监管一般与特殊规律

让市场在资源配置中起决定性作用,是深化经济体制改革的主线。强调市场“看得见的手”对资源的配置效率,鼓励同质企业开展竞争,形成均衡的价格和稳定的服务,是监管引导市场发育所遵循的一般规律。在交通运输服务领域,坚持底线管理,营造相对公平的竞争环境,稳定行业秩序,坐实安全保障,也是规范政府行为、衡量监管有效性的不二标尺。

对于特定种类的出行市场,其市场失灵的表现和症候有所不同,监管方式和措施也应随之调整。行业监管应根据细分市场特征、成长趋势以及可能存在的管理风险来制定具体规则,以适应不断变化的市场状态,实现精细化、差异化监管。

比如,出租车服务具有流动经营、随机服务、点垄断、交易成本高、时空约束、非自由交易、选择受限等特征,市场自由竞争机制不能有效发挥作用,存在特殊的市场失灵现象,因此,在准入(司机、车辆和企业)、数量、价格、服务质量、安全等方面,与其他出行市场相比,处于完全不同的“强”管制状态。在网约车兴起、原有出租车数量管制被突破的现状下,更应客观、辩证地审视以往管制措施的利弊,去粗取精,因势利导,倡导同质企业有效竞争,确保驾驶员营收和队伍稳定,促进行业可持续发展。

辩证认识新竞争秩序的重构

近两年来,多部委连续出台政策,引导网约车、共享单车等新兴业态健康、规范发展,但由于新、老业态尚处于不对称监管状态,利益冲突和矛盾依然存在。比如,网约车平台释放了供给端红利,部分缓解了城市打车难问题,在竞争中占据优势地位,市场份额逐步扩大。而各个城市原有的出租车企业数量众多,行业协会向心力和约束力较弱,传统行业处于数量、价格等强管制状态,不利于其参与市场竞争、稳定营收。

平台进入退出壁垒较低的经济特征决定了市场上总会有竞争者存在,是一个可竞争市场,处于兼并重组、快速演化态势,出现了由“轻”向“重”、由“重”向“轻”、“轻”“重”组合等多种业态形式。在一个动态演化的市场中重构新的竞争秩序,倡导公平竞争、融合发展,对行业监管而言是一次极大的挑战。完善竞争规则、裁量垄断地位、调控规模结构、强化信用管理、推动行业自治等一系列重大举措,也将考验监管部门引导行业发展的“掌舵”能力。

在人类历史的进程中,重大技术创新和商业模式变革都需要相应的制度供给,监管这只“看得见的手”跟随市场变化,不断做出更新和调整。“互联网+交通”已经改变传统出行市场格局,更多的市场参与者,包括出行者、服务供给和运营方、中央和地方管理部门进入其视域范畴,业态更迭也涉及多方利益主体、多元价值取向和利益诉求,行业监管作为引导行业良性发展、协调利益冲突的工具,必然发挥更大的作用。从这个角度讲,市场也给了监管创新的机会。